由于受历史与现实等原因的制约、环境与客观条件等因素的影响，人民陪审员制度实施过程中存在的最突出的问题是人员流失现象严重。经过调研、归纳与总结，发现人民陪审员严重流失原因主要有六个方面：

（一）、宪法未作明文规定。人民陪审员制度作为司法民主的重要内容和标志，是一种基本的审判制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。而现行的1982年宪法却未规定人民陪审制度，《行政诉讼法》和《民事诉讼法》在“基本原则”中也都没有规定陪审制度，导致人民陪审员与人民法官在法律体系中的地位不统一。

    （二）、陪审员职权不明确。按照我国有关法律的规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。然在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出明确的规定。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。在实际中,往往不能独立行使表决权，不能与法官形成制约关系，经常出现陪而不审，或者审而不议，流于形式现象，实质上是处于“名存实亡”的现状。

　  （三）、陪审案件的范围未界定。《决定》规定，重大有影响的一审或依当事人的申请案件由陪审员参加，重大有影响的案件在司法实践中，无法操作。由于陪审员参与审理的案件法律没有明确,出现完全由法官来自行决定现象。实践中,有的法官有“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑,根本不让陪审员参加,即使请了陪审员，对其意见也是采取“听而不理”的态度，或不让其合议，影响了陪审员的工作积极性。

    (四)对陪审员缺乏管理机制。 现行的对法官具有约束力的各项规章制度，能否对人民陪审员具有效力，没有相应的规定，成为法院管理人民陪审员的重要难题。陪审员有自己的本职工作，活动范围，法院对其行为能有多深的介入，多高的要求，值得探讨。由于对陪审员缺乏相应的管理机制，形成在管理模式及操作上出现真空，致使陪审员在参与案件审理中，来去自由，流动性极大，形成招之不来，来者不干局面。“八小时”之外行为更是难以问津。

   (五)工作经费难解决。《决定》第十七条规定：实施人民陪审员制度必需的开支，由同级政府财政予以保障。在实际执行过程中，由于地方财政紧张，标准是多少又没有具体规定，无法操作。各地法院也经费来源也不尽一致，有的是当地财政支出，有的是从法院办公经费中支出，还有的是自筹资金。人民陪审员经费难以足额保障，有的基层法院根本无力支出陪审经费，这在一定程度上影响和制约着人民陪审员制度的落实，是影响制度有效实行的一个重要原因。

    （六）、法律身份难确定。人民陪审员是否属于国家工作人员，该《决定》没有涉及。由于没有法律上的身份作保障，使得人民陪审员的工作明显义务化。而陪审员的人身财产等任职保障方面，仍无具体的规定和可操作性的程序，以至于在不少陪审员参与审理案件受到严重的干涉，当人身、财产受到严重侵犯时，权利得不到应有的救济。使得陪审员产生干不如不干，审不如不审的念头，流失现象逐趋于严重化。

    上述六大因素的客观存在，形成了人民陪审员渐趋流失的局面，也是导致陪审制度流于形式，成为摆设，最终名存实亡的决定因素。要彻底摆脱目前现状，解决所存在的问题，单靠某一职能部门的力量是难以胜任的，必须以立法的形式，方能解决实际中存在的问题。因此，郸城法院建议立法机关尽快出台《人民陪审员法》，就人民陪审员的资格条件、选举程序、法定身份、任职资格、陪审范围、职责范围、权利义务、管理机制、培训期限、任职期限、经济保障、责任追究等具体问题作出具体规定，以便于在司法实践中操作。